مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش مفصل تحلیلی به بررسی تبعات تورمی بودجه در سال‌های گذشته پرداخته و با ذکر موارد متعددی در بودجه سنواتی سال‌های گذشته، سیاست‌های بودجه‌ای را به‌عنوان یکی از عوامل مهم تداوم تورم مزمن در اقتصاد کشور ارزیابی کرده است.
دنیای اقتصاد / بر اساس این تحلیل، با وجود ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی در سال 1379، از دهه هشتاد به بعد این عامل تورم تغییر شکل صوری داده و به شکل زنجیره بدهی‌ها بین مثلث دولت، بانک‌ها و بانک مرکزی درآمده است. در نتیجه، رشد بدهی‌های دولت به شبکه بانکی، منجر به این شده که «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» به‌عنوان عامل عمده در رشد پایه پولی و تورم، تبدیل شود. بر اساس این یافته‌ها، در نبود استقلال بانک مرکزی در ایران، سیاست‌های مالی و روابط نهادی نقشی مهم‌تر از بانک مرکزی در ایجاد تورم دارد و نگاهی به تجربه سال‌های اخیر حاکی از اهمیت تبصره‌های بودجه در ایجاد تورم است. این تحقیق که از سوی بازوی پژوهشی مجلس انجام شده، انتقادهای خود را علاوه بر دولت به سوی مجلس نیز نشانه‌گیری کرده و تاکید می‌کند که اضافه کردن بندهای متعدد هزینه‌ای در فرآیند تبدیل لایحه به قانون بودجه در مجلس، آثار تورمی بودجه را تشدید می‌کند. براساس این متن، به ترتیب اهمیت اثرگذاری بر تورم، هفت مسیر «استفاده از منابع بانك مركزی»، «استفاده از منابع بانك‌ها»، «استفاده ریالی از منابع صندوق توسعه ملی»، «تكلیف به بانك‌های عامل برای اعطای وام با استفاده از منابع دولتی»، «تكلیف به بانك‌های عامل برای پذیرش وثایق»، «سیاست ارزی» و «كاهش استقلال بانك مركزی» در بودجه وجود دارد که مجلس در بررسی بودجه‌های آتی، به منظور کنترل تورم باید آنها را مورد توجه قرار دهد.
نقد مرکز پژوهش‌ها به مجلس
مرکز پژوهش‌های مجلس در اقدامی ارزشمند و قابل‌توجه، به ارائه ریشه‌های بودجه‌ای شکل‌گیری نرخ‌های تورم مزمن در اقتصاد ایران پرداخته و نقش «مجلس» را در این سازوکار مورد بررسی قرار داده است. این گزارش پژوهشی که با عنوان «مجلس، بودجه، تورم» از سوی «زهرا کاویانی»، «عاطفه سیدمومنی» و «ماریه عزیزی‌راد» و به مدیریت «علی مدنی‌زاده» تهیه شده، «دست‌اندازی غیرمستقیم دولت به منابع بانک مرکزی» با کمک «قوانین بودجه» را مورد توجه قرار داده و حاکی از این است که «در فرآیند تصویب قوانین بودجه، احکام و تبصره‌های تورم‌زای متعددی به لوایح بودجه اضافه می‌شود» که بار تورمی شدیدتری را در مقایسه با لوایح اولیه بودجه، به اقتصاد وارد می‌کند.
این موضوع از این حیث اهمیت دارد که ادبیات اقتصادی بر لزوم حفظ تورم در سطوح پایین (یعنی تورم تک‌رقمی زیر 5 درصد) تاکید شدیدی دارد و در اکثریت مطلق کشورهای جهان هم مساله تورم مزمن به شکلی حل شده است. طبق این گزارش، از حدود 175 کشور مورد بررسی، تقریبا 150 کشور موفق به دستیابی به تورم تک‌رقمی پایدار شده‌اند و «اقتصاد ایران از نظر بالا بودن تورم، در میان 10كشور نخست، بعد از اقتصادهایی مانند بلاروس، اتیوپی، گینه و بوتان و ونزوئلا قرار داشته است». این در حالی است که «بالا بودن نرخ تورم از قدرت خرید خانوار به‌طور ناآگاهانه می‌كاهد و مانند مالیات بر درآمد عمل کرده و انگیزه عرضه كار و سرمایه را می‌كاهد و اقتصاد را كوچك می‌كند. در عین حال سبب بازتوزیع منابع از یك قشر به قشر دیگر می‌شود و بنابراین رفاه خانوارها، به خصوص دهك‌های پایین درآمدی را كاهش می‌دهد. همچنین نوسان این نرخ منجر به بی‌ثباتی در محیط اقتصاد كلان و در نتیجه افزایش بی‌اعتمادی، كاهش سرمایه‌گذاری و كاهش رشد اقتصادی می‌شود».
تبدیل بدهی‌های دولتی به تورم مزمن
براساس این گزارش، تبعات منفی بزرگ تورم، ضرورت بررسی عوامل ایجادکننده آن را نشان می‌دهد و تداوم «تورم مزمن» در اقتصاد ایران، نه تنها ناشی از سیاست‌گذاری‌های مالی و پولی بوده، بلكه عوامل متعدد دیگر مانند «رابطه بین نهادهای اقتصادی»، «قوانین و مقررات»، «روابط اقتصاد سیاسی» و «چانه‌زنی ذی‌نفعان تورم» و... نیز در آن نقش داشته است. این گزارش نشان می‌دهد که «رشد پایه پولی به‌عنوان تنها منشأ تورم در بلندمدت»، تحت‌تاثیر همه این عوامل بوده است. طبق این بررسی، با تصویب «قانون ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی» در سال 1379 و از دهه هشتاد به این‌سو، «سهم بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» از پایه پولی کم شده و این بدهی‌ها عمدتا به «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» تبدیل شده و همزمان با افزایش قیمت نفت، به سهم «دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» از پایه پولی نیز افزوده شده است. این بررسی حاکی از این است که با وجود تبدیل «بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» به «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» در دهه هشتاد، از سال 1390 به بعد، بدهی دولت و موسسات دولتی به بانک مرکزی نیز رشد قابل‌توجهی یافته است. این بررسی، از این حقیقت مهم خبر می‌دهد که در اقتصاد ایران، استقراض از شبکه بانکی به‌عنوان یک منبع مهم تامین مالی دولت همواره مطرح بوده و این مساله با اثرگذاری بر رشد پایه پولی، تبعاتی از قبیل «تورم مزمن» را همواره در پی داشته است. با این حال، بررسی انجام شده حاکی از آن است که بخش زیادی از بدهی‌های دولتی به شبکه بانکی، در نتیجه تکالیفی است که در تبصره‌های قوانین بودجه مجلس به دوش دولت و شبکه بانکی گذاشته می‌شود.
آسیب‌شناسی تورم بیرون از بانک مرکزی
براساس این پژوهش، به دلیل اینکه بانک مرکزی در ایران از استقلال کافی برخوردار نیست، در بررسی تورم مزمن نباید صرفا بانک مرکزی را مورد توجه قرار داد، «بلکه دولت و دیگر نهادهای قانون‌گذار در این زمینه نقشی بسزا دارند». این بررسی توجه خود را به اثرپذیری تورم از بودجه معطوف کرده و برای رسیدن به این هدف، تبصره‌هایی را در بودجه مورد تمرکز قرار داده که تکالیفی را از جنس «اعطای تسهیلات» به شبکه بانکی تحمیل می‌کنند. تصویب این موارد منجر به این می‌شود که هر سال، بدهی‌های مختلفی برای بخش‌های دولتی و عمومی ایجاد شود که «به‌عنوان عملكرد درآمد و مخارج دولت در بودجه منظور نمی‌شود» و در نتیجه، «الزام و نظارت جدی برای بازپرداخت آنها وجود ندارد».
مورد اول از اثرگذاری بودجه بر تورم، تامین مالی مستقیم با استفاده از منابع بانک مرکزی است که مصداق بارز موضوع «سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی» به شمار می‌رود. در سطح بعدی که در تبصره‌های بودجه‌ای کشور رایج‌تر است، تکالیف تحمیل شده به بانک‌ها قرار دارد که مصداق «سرکوب مالی» است که نمونه‌هایی مثل «تكلیف به بانك‌های عامل برای اعطای تسهیلات به مصارف یا گروه‌های خاص، اعطای تسهیلات با نرخی كمتر از نرخ بازار، اعمال امهال بدهی یا بخشودگی و پذیرفتن نوع خاصی از وثایق» را می‌توان برای آن ذکر کرد. این سرکوب منجر به «كاهش قدرت بانك‌ها در مدیریت منابع شده» و در نهایت منجر به «افزایش مطالبات غیرجاری» و در نتیجه «اضافه برداشت بانك‌ها از بانك مركزی» خواهد شد که به رشد پایه پولی و تورم دامن می‌زند. این مساله، به دلیل راحتی و ارزانی دسترسی به منابع مالی، جلوی تشکیل و گسترش بازار سرمایه را نیز می‌گیرد، باعث افزایش بدهی‌های دولت می‌شود و مدیریت ریسک در بانک‌ها را هم تضعیف می‌کند.
دو کانال تورمی صندوق توسعه ملی
این پژوهش سپس به بررسی تبعات تورمی سیاست‌های معطوف به صندوق توسعه ملی پرداخته و دو عامل را در زمینه استفاده از صندوق توسعه ملی ذکر کرده که پیامدهای تورمی در پی دارد: نخست، «كاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت و گاز نسبت به مقدار پیش‌بینی شده در قانون» و دوم، «اجازه به استفاده ریالی از محل منابع صندوق». این دو مورد، منجر به فروش منابع ارزی صندوق به بانك مركزی و افزایش دارایی‌های خارجی بانك مركزی و در نتیجه رشد پایه پولی شده كه پیامدهای تورمی در پی خواهد داشت. این پژوهش البته در ادامه توضیح می‌دهد که در شرایطی که «موجودی حساب ذخیره ارزی کافی نیست و در سال‌های گذشته از منابع صندوق توسعه ملی هم اضافه برداشت شده است»، در حال حاضر کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی اجتناب‌ناپذیر است».
این تحقیق، ایراداتی را بر قانون کنونی صندوق توسعه ملی وارد کرده و آن را نیازمند اصلاح دانسته است. از جمله اینکه «در حال حاضر بودجه، مطابق با منابع نفتی در دسترس تنظیم می‌شود و این در حالی است كه رابطه بودجه با نفت باید از جهت بودجه به نفت باشد نه نفت به بودجه؛ یعنی مطابق نیاز بودجه‌ای از منابع نفتی برداشته شود».
طبق این یافته‌ها، با درجه اولویتی کمتر از صندوق توسعه، سیاست‌های ارزی نیز می‌تواند بر ایجاد تورم در اقتصاد اثرگذار باشد. بر این اساس، سیاست ارزی به‌عنوان بخشی از سیاست پولی در حیطه اختیارات بانك مركزی قرار دارد و هرگونه اقدام دولت به دخالت در بازار ارز یا تعیین قیمت ارز در قانون بودجه به نوعی دخالت در سیاست ارزی است. این متن توضیح می‌دهد که «تغییر در نرخ ارز منجر به تغییر در میزان دارایی‌های خارجی بانك مركزی می‌شود، زیرا بانك مركزی باید دارایی‌های خارجی خود را با نرخ تعیین شده به فروش برساند و در نتیجه علاوه بر آنكه استقلال بانك مركزی را كاهش می‌دهد، می‌تواند پیامدهای تورمی نیز در پی داشته باشد.به عبارت دیگر، در این سازوکارها، افزایش ارزش ریالی «دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» است که از مجاری «پایه پولی» به افزایش حجم نقدینگی و رشد سطح قیمت‌ها دامن می‌زند.
افزایش بدهی‌ها با وجود منع قانونی
این پژوهش پس از توضیح مبانی گفته شده، به سراغ متن قوانین بودجه در سال‌های گذشته (1392 تا 1394) رفته و مصداق‌های سیاست‌های تورمی را در این قوانین مشخص کرده‌است. بر اساس این متن، با وجود تصریح قانونی در قانون بودجه سال 1392 مبنی بر اینکه «اعطای هرگونه تسهیلات بانكی به بخش دولتی مشروط به عدم افزایش خالص بدهی بخش دولتی به نظام بانكی است» و همچنین «هرگونه استفاده از تسهیلات ارزی مشروط به عدم افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانك مركزی بوده و استفاده از خط اعتباری بانك مركزی برای پرداخت تسهیلات ریالی منوط به عدم افزایش مطالبات بانك مركزی از سیستم بانكی است»، ولی در عمل مفاد همین قوانین بودجه، به افزایش بدهی‌ها و در نتیجه رشد پایه پولی و تداوم تورم، منجر شده است.
این یافته‌ها نشان می‌دهد در هر سه سال مورد بررسی، مقادیر قابل توجهی به بانک‌ها تکلیف شده است و فقط بدهی‌های ایجاد شده از طریق قوانین بودجه از سال 1392 تا 1394، ظرفیت رشد پایه پولی با نرخ‌های به ترتیب 8/ 31 درصد، 2/ 13 درصد و 6 درصد را داشته است. یعنی تنها به واسطه قانون بودجه، رشد قابل توجهی در پایه پولی ایجاد می‌شود. پژوهش انجام شده از این موضوع و اهمیت بالای آن، چنین نتیجه گرفته است که «به‌نظر می‌رسد سیاست‌گذار در تصویب قانون بودجه تصویر دقیقی از ارقام مصوب ندارد.»البته ارقام گفته‌شده به صورت بالقوه می‌توانسته بر رشد پایه پولی اثرگذار باشد و دقیقا نمی‌توان اثر این مساله بر رشد پایه پولی در سال‌های گذشته را سنجید. این پژوهش در این خصوص می‌گوید: «از آنجا كه عملكرد ارقام فوق در دسترس نیست، نمی‌توان عنوان كرد كه تكلیفات قانون بودجه چه میزان در افزایش پایه پولی سهم داشته است، اما در صورت تحقق، سهم قابل توجهی را دارد.»
توصیه‌های سیاستی برای بودجه‌های آتی
گزارش منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، در ادامه برخی از توصیه‌های سیاستی را به مجلس ارائه کرده که در بررسی لوایح بودجه سنواتی بعدی می‌تواند به کار بگیرد تا منجر به کاهش آثار تورمی بودجه شود. این توصیه‌ها از دو منظر ارائه شده است: «اصلاح بندها و تبصره‌های تورم‌زا در قانون بودجه نسبت به لایحه» و «عدم اضافه كردن و تصویب تبصره‌ها و بندهای تورم‌زا».
درخصوص منظر نخست، به ترتیب اهمیت به مواردی شامل «تكلیف به بانك مركزی برای استفاده از منابع بانك مركزی از طریق بانك‌های عامل یا غیره»، «برداشت ریالی از صندوق توسعه ملی»، «تكلیف به بانك‌های عامل برای اعطای وام از طریق منابع داخلی بانك‌ها»، «امهال یا بخشودگی از طریق بانك‌های عامل بدون تامین منابع ازسوی دولت» و «اعطای وام از منابع داخلی بانك‌ها با نرخ سود پایین‌تر از نرخ‌های مصوب یا بازار یا اعطای وامهای با دوره تنفس متفاوت از روال عمومی بانك‌ها» اشاره شده که به طور مستقیم بر تورم اثرگذار هستند و مجلس باید در راستای مقابله با تورم، در قوانین بودجه آنها را اصلاح کند. همچنین سه مورد دیگر یعنی «اجازه هرگونه دریافت وام توسط دولت یا شركت‌های دولتی از بانك‌های عامل در صورت تامین منابع از سوی بودجه دولت»، «تكلیف به بانك‌های عامل برای پذیرش وثایق در قبال پرداخت وام» و «تكلیف به بانك مركزی برای امور نظارتی یا سیاست ارزی یا ارائه گزارش‌های ادواری در رابطه با مسوولیت اصلی این نهاد یعنی كنترل تورم» نیز وجود دارد که اگرچه اثرات غیرمستقیم بر تورم دارد؛ ولی نیازمند اصلاح از سوی مجلس است.در خصوص منظر دوم نیز، این پژوهش توضیح می‌دهد که در سال‌های گذشته در برخی از موارد، بندها و تبصره‌های تورم‌زا از ابتدا در لایحه تقدیمی دولت وجود نداشته و در فرآیند تصویب قانون در مجلس، توسط نمایندگان به قانون اضافه شده است. این پژوهش در توضیح اهمیت این موضوع توضیح می‌دهد: «این‌گونه موارد از اهمیت بالایی برخوردار است؛ زیرا به طور معمول بندهایی كه طی یك سال در قانون وارد می‌شوند، در سال‌های بعد از ابتدا در لوایح تقدیمی دولت قرار دارند و از آنجا كه در سال‌های گذشته تعهداتی برای آنها ایجاد شده، امكان حذف آنها از قانون بودجه مشكل خواهد بود و از این‌رو تبدیل به یك فرآیند دائمی تورم‌زا می‌شوند.» نویسندگان در ادامه موارد متعددی را برشمرده‌اند که در فرآیند تصویب بودجه در مجلس، از سوی نمایندگان اضافه شده‌اند و تعهدات مشابهی را در سال‌های آتی به همراه داشته‌اند که از عوامل مهم فشار بر پایه پولی و تورم بوده است.
نظرات :
شما می توانید اولین نفری باشید که برای این مطلب نظر می دهید.